Mannheimer Swartlings miljörättsgrupp bistår klienter i många projekt som rör samhällets klimatomställning. Industrin, energiförsörjningen och infrastrukturen står inför stora förändringar som kräver juridisk expertis. Nya regulatoriska krav och nya tekniker förändrar hela tiden spelplanen. En av de tekniker som är på frammarsch är CCS, dvs. infångning och lagring av koldioxid. I artikeln nedan ger vi en inblick i några juridiska aspekter att tänka på för den som överväger eller är nyfiken på att implementera CCS-teknik.
CCS – en nödvändig bit i klimatomställningspusslet
Några juridiska aspekter på infångning och lagring av koldioxid
Knappt har auran av science fiction bleknat, förrän infångning och lagring av koldioxid har blivit en av de viktigaste pusselbitarna för att Sverige och EU ska nå klimatmålen. I Norge byggs nu Europas första infångningsanläggningar i kommersiell skala. Den koldioxid som fångas in ska lagras i berggrunden under Nordsjön. Lagringsplatsen är tänkt att ta emot koldioxid från både Norge och andra länder.
I takt med att det blir alltmer akut att bromsa klimatförändringarna kommer hantering av koldioxidutsläpp att bli en affärskritisk fråga för många verksamheter. Det är inte svårt att se framför sig att såväl offentliga som privata upphandlare och konsumenter i en inte särskilt avlägsen framtid kommer att ställa krav på klimatneutralitet. Även högre priser på utsläppsrätter och andra regulatoriska verktyg kommer att driva utvecklingen i den riktningen.
Möjligheterna att reducera eller undvika koldioxidutsläpp skiljer sig åt mellan olika processer och verksamheter. Med tanke på hur lång tid en omställning tar är det hög tid för verksamheter med betydande utsläpp att överväga om man ska satsa på CCS-teknik (carbon captureandstorage) eller om andra lösningar passar bättre. För verksamheter som förbränner biomaterial kan CCS-teknik ge så kallade negativa utsläpp/minusutsläpp. Utgångspunkten är att den koldioxid som ett material, t.ex. skog, tar upp när det växer släpps ut igen vid förbränning av materialet. Om koldioxiden från förbränningen fångas in resulterar det i ett ”minus” av koldioxid i atmosfären. Detta kallas för BECCS (bio-energy with carbon capture and storage). Än så länge finns det inga offentligt inrättade ekonomiska incitament för BECCS men det kommer att bli mycket spännande att se om något slags system för handel med BECCS inrättas längre fram.
Att implementera CCS-teknik i en verksamhet involverar många intressanta juridiska frågor, inom flera rättsområden. I några avseenden väcker tekniken nya frågor, men i andra avseenden rör man sig på känd mark. I det nedanstående beskrivs några aspekter som kan vara särskilt intressanta att beakta i ett tidigt skede av en CCS-satsning.
Att implementera CCS-teknik är en stor investering. Det är ännu oklart i vilken utsträckning Sverige (och andra stater) kommer att bidra till att bygga ut infrastrukturen. För den enskilda verksamheten som ska fånga in koldioxid och söker offentlig finansiering är det viktigt att från början beakta vilka krav som kan komma att ställas för senare skedens finansiering, t.ex. enligt regler om offentlig upphandling. I förstudier som genomförs tillsammans med teknikleverantörer kan rätten att få tillgång till och använda studiens resultat, ha stor betydelse för möjligheten att i senare skede gå vidare med en annan leverantör.
En anläggning för avskiljning av koldioxid kräver tillstånd enligt miljöbalken. Tillståndsprövningen kan behöva omfatta hela verksamheten på platsen. Det beror bland annat på hur det tillkommande CCS-steget påverkar resten av verksamheten.
Exempelvis kan ämnen som idag släpps ut till luft i framtiden komma att släppas ut till vatten, vilket kräver en annan typ av rening. Avskiljningen är också energikrävande, vilket kan innebära att energiproduktion behöver tillkomma på platsen eller att energi som uppstår i verksamheten behöver användas på ett annat sätt. De BAT-slutsatser som gäller för verksamheten – dvs. krav på teknik och utsläppsnivåer – kan bli svåra eller omöjliga att tillämpa när CCS-steget tillkommer. Innan CCS-tekniken blivit mer beprövad i många slags anläggningar får man räkna med att det kommer att krävas kreativt samarbete mellan tekniker och jurister för att formulera utsläppsvillkor som fungerar bra i praktiken.
Tillståndsprövningar kräver ett betydande förberedelsearbete och trots att många initiativ pågår för att korta tiden, måste man fortfarande räkna med att tillståndsprocessen tar flera år.
Anläggningar för transport och mellanlagring kan också behöva ingå i tillståndsprövningen. För verksamheter som inte har hamnläge kan ett alternativ vara att gå samman med andra aktörer och anlägga gemensamma rörledningar och mellanlager.
Under överskådlig framtid ser det inte ut att inrättas någon permanent koldioxidlagring i Sverige. Den infångade koldioxiden måste därför exporteras. Transport av koldioxid till havs omfattas av flera internationella konventioner. Flera av dem försvårar i nuläget transport och lagring av koldioxid till havs. Export av koldioxid kan därför, utöver infångarens/verksamhetsutövarens avtal med transportör och lagringsoperatör, kräva överenskommelser på nationell nivå mellan Sverige och andra berörda stater. För att sy ihop detta krävs insatser av både jurister och politiker.
I EU:s regelverk om handel med utsläppsrätter (EU ETS) gäller olika bestämmelser för transport av koldioxid i rörledningar och transport till havs. Man kan anta att hela regelverket kommer att anpassas när CCS-tekniken blivit mer utbredd, men innan dess kan särskilda undantagsåtgärder bli nödvändiga för att inte den som fångar in och exporterar sin koldioxid med fartyg ska behöva överlämna utsläppsrätter för den infångade koldioxiden.
Utvecklingen på CCS-området har gått snabbt framåt och idag finns reella förutsättningar att utnyttja tekniken i många slags verksamheter. Trots att CCS-tekniken bjuder på vissa juridiska och tekniska utmaningar, skapar tekniken goda möjligheter för många verksamheter att möta klimatomställningens krav.
